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规范实践村级“一事一议”奖补制度的调查与思考
2014-02-03 09:48:31  作者:余绍彬  来自:   字体大小:【】 【】 【
内容摘要:村级一事一议奖补制度是在农村税费改革之后,为有效解决农村基础公益事业建设资金短缺问题而出台的一项利民政策。本文通过浙江省淳安县近几年来实施村级一事一议制度的现状,深入分析了当前制度实践过...
内容摘要:村级“一事一议”奖补制度是在农村税费改革之后,为有效解决农村基础公益事业建设资金短缺问题而出台的一项利民政策。本文通过浙江省淳安县近几年来实施村级“一事一议”制度的现状,深入分析了当前制度实践过程中存在的一些普遍问题,并本着“好制度要用好”的原则对规范程序、加大宣传、加强监督等方面提出了建议。
关键词:一事一议  规范  思考
    一、实施现状
   2005年12月29日,第10届全国人大常委会第19次会议以162票赞成,1票弃权,0票反对,取消了农业税,结束了实行2600年的“皇粮国税”历史,从法律上保障了跳出“黄宗羲定律”的怪圈;取消了乡统筹和改革村提留,农田水利基本建设等集体生产生活公益事业建设所需资金,不再固定向农民收取。但基于我国城乡发展一体化滞后,公共财政还难以满足农村基础公益事业建设所需资金,因此“一事一议”筹资筹劳建设村级公益事业制度应运而生。随着“一事一议”制度的实施,淳安县被纳入浙江省“一事一议”财政奖补试点县之一。
   据调查统计,2010年淳安县列入省级财政第一批“一事一议”奖补试点项目有19个,总投资2354.34万元,其中村自筹资金666.92万元(村民筹资筹劳199.38万元、村级集体资金467.54万元),社会捐款147万元,县级财政配套资金1161.42万元,省级财政奖补资金379万元。2011年23个乡镇32个村列入省级财政“一事一议” 筹资筹劳奖补项目,总投资2511.55万元,其中村自筹资金875.01万元(村民筹资筹劳515.56万元、村级集体资金359.45万元),社会捐款119.83万元,县级配套资金873.71万元,省级财政奖补资金643万元。2012年23个乡镇42个村列入省级财政“一事一议” 筹资筹劳奖补项目,总投资3350.93万元,其中村自筹资金1150.07万元(村民筹资筹劳683.93万元、村级集体资金466.14万元),社会捐款33.85万元,县级配套资金1167.01万元,省级财政奖补资金1000万元。与此同时,近两年杭州市也给予淳安县村级“一事一议”奖补7个项目,奖补资金达101万元。“一事一议”项目的实施,极大地改善了农业生产条件,提高了农民生活品质,改变了农村村容村貌,社会效益显著。
   二、存在问题
    1、参与度不高。实施“一事一议”项目按制度规定首先要进行程序表决,表决的主体是村民或村民代表,但事实是农村普遍存在着因劳动力大量外流务工,造成大多数村很难召开村民会议或村民代表会议,依程序表决难以实施。再加上淳安县大多数村集体经济相对薄弱,又要考虑到开会人员报酬的行政管理成本,一般村里“一事一议”程序会议以召集村两委一社成员会议为主,这样就变成了少数人的决定。由于村民参与度不高,缺乏群众必要的监督,容易造成项目随意变更,或不能按期竣工、或影响项目质量。
    2、认识有偏差。在村级“一事一议”项目推进中,乡镇及村干部对“一事一议”财政奖补制度认识不一,有的乡镇非常重视,充分体现乡镇主体监管职责,实行了“严格管理,严肃纪律,严谨政策,严明程序”的项目立项与推进机制。但有的乡镇及村干部不够积极主动,如有的村2011年的项目到2012年还只是完成土地整理,主体工程尚未启动;有的村2012年村道拓宽项目,已通过省财政、农业部门立项批复,由于村主要干部之间闹矛盾,至今未动工。这就暴露出制度设计的问题,立项后的项目如何管理?县级相关部门是否有权变更或终止省级立项的项目?
    3、项目报大做小。从现场核实情况看,部分项目实施单位存在项目报大做小的现象。如2011年有个污水处理“一事一议”财政奖补项目,计划总投资58万元,实际投资只有30万元,“一事一议”财政奖补资金20万元,十百工程配套资金17万元,补助资金共计37万元,已超出项目实际总投资额。这些问题充分暴露出“一事一议”项目实施前、中、后的监管难题。分析项目报大做小的原因恐怕不排除村集体经济实力薄弱的因素。根据2011年农经年报统计,淳安县村集体经济当年可支配收入在1万元以下有19个村,1-10万元有277个村,10万元以上只有129个村;村级集体经济人均可支配收入为157元,仅占全省的23.5%,且可支配收入中一半以上来自于上级补助。基于村级集体经济的现状,有些村两委一社在项目申报时,为多争取上级补助资金,虚增项目投入,因为上级奖补项目一般按照项目总投资额的比例奖补资金。若项目实际投资与上级奖补资金相差不多,则村级集体组织就不用投入资金或少投入资金。
   4、筹资筹劳难。列入省财政奖补计划的村级公益事业建设项目,财政奖补资金一般为项目总投资额度的三分之一。“一事一议”财政奖补的前提是村级公益事业项目建设必须村民参与、村民决策、村民自筹、集体补给。据统计,2010年至今,淳安县“一事一议”项目推进村,村民应筹资825.89万元而实际入账150.56万元,只占18.23%;村民应筹劳23.89万工而实际投工3.67万工,只占15.36%。很显然筹资筹劳数据只是写在资料上看看的,难以付诸实施。究其原因主要是:一方面有些村干部根本没有“一事一议”筹资筹劳制度理念,以为和别的项目一样不需要村民出钱出工;而有的村干部虽然知道“一事一议”要通过村民自筹投劳,但怕麻烦,再加上外出务工人员较多,自筹部分资金通过别的渠道解决恐怕比向村民筹资还容易些,所以也没打算从村民手中筹资筹劳。另一方面“一事一议”财政奖补项目县本级配套资金是通过整合其它项目资金一起拨付实施的,而其它项目按村级工程项目招投标规定,必须经乡镇招投标中心进行竞标,然后由中标单位组织人员实施,村民直接投劳的操作性不强,这显然也是制度设计上的问题。
    三、几点思考
    1、规范实践推进程序。规范程序是村级公益事业“一事一议”项目开展的核心问题。①始终坚持五项原则。一是坚持村民自愿原则。即议什么、干什么、怎样干,都要听取村民的意见,尊重村民的意愿,不能强迫命令。二是坚持直接受益原则。“一事一议”筹资筹劳项目的受益主体与议事主体、出资出劳主体要相对应,即谁受益、谁议事、谁投入。三是坚持量力而行原则。确定“一事一议”筹资筹劳项目、数额,要充分考虑绝大多数农民的收入水平和承受能力,对筹资数额和筹劳数量较大的项目可分年议事,逐步实施。四是坚持民主决策原则。“一事一议”事项,必须按规定的民主程序议事,经村民会议讨论通过。五是坚持合理限额原则。按照省农民减负办核定的淳安县筹资标准即每年每人1工70元价格标准、筹劳每劳动力每年3工的限额规定执行。②严格政策规定执行。即筹资的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口;筹劳的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口中的劳动力,其中男性18-55周岁、女性18-50周岁的劳动力。同时对现役军人、在校学生、残疾贫困人等按政策给予减免。③筹资筹劳程序合规。一是提出事项。筹资筹劳事项由村民委员会(村经济合作社)提出,或由1/10以上村民、1/5以上村民代表联名提出。二是形成方案。筹资筹劳事项提出后,要向村民或村民代表公告和征求意见,提请会议讨论后进行公示。三是方案审核。方案和决议的会议纪录须乡镇农民负担主管部门初审后,报县级农民负担监督管理部门复审,严禁因筹资筹劳而加重农民负担。四是公布方案。审核通过的方案在村务公开栏公布,公布时间不少于15个工作日。
    2、加大宣传培训力度。县级职能主管部门、乡镇应多形式加大宣传力度,可以将“一事一议”制度政策汇编成小册子发放,开展有奖知识竞答活动,挂横幅、贴标语等方式宣传,达到家喻户晓,营造浓厚氛围。省市职能主管部门也要加强开展“一事一议”筹资筹劳法规政策的多层次培训班,使县、乡、村三级干部对“一事一议”筹资筹劳制度较为系统地、全面地了解,尤其是提高村干部群众对“一事一议“筹资筹劳制度的认识及参与积极性,从而更好地规范开展“一事一议”筹资筹劳工作。
   3、树立资金扶持理念。近几年,虽然对新农村建设资金投入力度加大,但三农基础设施建设历史欠账太多,改善农村基础设施有点力不从心。因此各级财政应加大对三农尤其是民生基础设施建设资金的投入力度,提高财政资金的奖补比例,保重点项目,而绝不能撒胡椒粉似的方式面面俱到。
   4、切实加强监督管理。一是加强资金监管。县职能部门应经常派人到村进行工作指导督查,对资金的使用严格管理。省级财政奖补资金、县级配套资金应分两批到位,即项目工程量进展过半,资金到位一半;项目竣工验收合格另半资金足额及时到位;督促农民自筹资金足额按时上交,确保专款专用,并对项目资金使用质效进行评估公示,接受群众的监督。二是缩短项目预审时间。确保项目能及时动工实施,使村集体能做到当年项目,当年完工,当年受益。三是防止农民承担责任产生新的尾欠现象。在实践“一事一议”筹资筹劳制度工作中,该承担的义务要做耐心细致的工作收交上来,该免的则免掉,否则宁可推迟实行“一事一议”筹资筹劳财政奖补制度,绝不急于求成。
    5、发展村级集体经济。千方百计谋求欠发达地区村级集体经济和农村经济发展,变输血功能为造血功能,增加村级集体经济可支配收入,增加农民收入。村集体经济发展了,会更好地认真实施“一事一议”项目,而不是被动的等待上级安排项目资金才上项目。
    6、建立基层准项目库。村级两委一社要科学合理规划“一事一议”项目,然后上报到乡镇政府审核,入乡镇“一事一议”项目管理库。乡镇重点是审核项目的程序性、合理性、可行性和必要性。再按县级对该乡镇“一事一议”项目指标计划数,按1:2的比例上报到县级主管部门项目库,县级职能主管部门从乡镇上报的项目库中筛选项目并进行实地现场查看最终确定实施的项目。
    
责任编辑:chenweihr
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